地处珠海南端、与澳门一水一桥之隔的横琴，正迎来发展新篇章。

近日，中共中央、国务院印发了《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（以下简称《总体方案》）。合作区实施范围为横琴岛“一线”和“二线”之间的海关监管区域，总面积约106平方公里。其中，横琴与澳门特别行政区之间设为“一线”；横琴与内地之间设为“二线”。合作区将成为促进澳门经济适度多元发展的新平台、便利澳门居民生活就业的新空间、丰富“一国两制”实践的新示范、推动粤港澳大湾区建设的新高地。

新体制新在哪？

坚守“一国”之本，善用“两制”之利。《总体方案》提出，健全粤澳共商共建共管共享的新体制。

“这是一次重大的制度探索，特别是在管理机制和体制上，迈出了实质性步伐。”中国国际经济交流中心产业规划部部长王福强表示，《总体方案》提出“共商共建共管共享”的新体制，既是对于“一国两制”的发展和完善，也是开展深度合作的最优选择。

《总体方案》明确，建立合作区开发管理机构。在粤港澳大湾区建设领导小组领导下，粤澳双方联合组建合作区管理委员会，在职权范围内统筹决定合作区的重大规划、重大政策、重大项目和重要人事任免。

据国家发改委区域发展战略中心张燕介绍，合作区管理委员会实行双主任制，由广东省省长和澳门特别行政区行政长官共同担任，由澳门特别行政区委派一名常务副主任。合作区管理委员会下设开发执行机构，执行委员会主要负责人由澳门特别行政区政府委派，广东省和珠海市派成员参加，协助做好涉及广东省事务的协调工作。

“设计施行一套适宜高效的开发建设管理体制是合作区建设的重要保障。”张燕认为，新体制能够推动两地政策、规则、制度的衔接，使粤澳两地不同的制度、运行方式等在横琴交融。在制度优势下，通过更高规格的管理、更有力度的执行、更大程度上的收益共享，形成粤澳推动合作区建设的强大合力，确保横琴开发建设取得新突破、实现新飞跃。

区域合作如何相辅相成？

经济结构单一，是澳门发展中遇到的难题之一。澳门统计暨普查局发布的《澳门经济适度多元发展统计指标体系分析报告》显示，博彩业在澳门整体经济的比重明显高于其他行业。

横琴面积为澳门的数倍，在这里建设合作区，是澳门破解地狭人稠制约、促进经济适度多元发展的一大契机。《总体方案》提出，发展促进澳门经济适度多元的新产业。

“加快发展新产业是逐步破解澳门长期以来经济结构单一化问题的必由之路。”张燕认为，产业发展要充分考虑横琴现有的产业发展及承载力基础，结合澳门在科技研发及特色优势产业发展上的条件，通过研究制定鼓励类产业目录等举措，重点引导发展中医药、文旅、商贸、会展等澳门特色优势产业，同时补齐诸如制造业等相对薄弱环节。

“对符合需求的企业与人才入驻合作区，财政有特别支持。”张燕举例说，合作区将对符合条件的产业企业减按15%的税率征收企业所得税；对境内外高端人才和紧缺人才个人所得税负超过15%的部分，予以免征。

区域之间的合作是相辅相成的。澳门拥有世界公认的开放型贸易和投资体系，之于横琴既是差距，也是对接目标。《总体方案》提出，构建与澳门一体化高水平开放的新体系。

“横琴只有实现构建与澳门一体化高水平开放的新体系，才能为粤澳深度开放合作蹚出一条新路。”张燕说，合作区实施“非禁即入”的市场准入承诺即入制，属于目前国际上企业注册与市场监管的先进做法，是高度自由开放营商环境及市场体系的重要表现。

另外，张燕表示，合作区在确保人员进出高度便利的同时，货物在“一线”放开，促进货物在横琴和澳门之间的便捷流动；在“二线”管住，横琴处于“境内关外”，内地货物到了横琴视同出口，要办理有关出口手续，从“二线”货物进入内地，要办理有关进口手续。“这样既方便海关监管，又拓展了澳门的发展空间，也给横琴开发开放赋予更大的自由度。”

“跨境同城”如何实现？

“横琴的海对面，海对面是澳门；澳门的海对面，海对面是横琴。”这句歌词直白地描述出横琴和澳门地理位置上紧紧相连的关系。

“横琴在地理上促进了粤澳的融合发展，‘跨境同城’的辐射带动效应明显，尽显‘一国两制’之便利。”北京师范大学创新发展研究院院长关成华认为，《总体方案》涵盖了管理体制、产业发展、居民生活、跨境对接等领域的指引政策。在此条件下，数据跨境流动的应用场景必将真实生动地在两地大量涌现，对促进珠海和澳门的数字经济发展和数字治理实践发挥正向作用。《总体方案》特别提到，促进国际互联网数据跨境安全有序流动。对此，关成华认为，横琴具备了数字领域跨越式发展的基础条件和制度环境：在“一国”框架下探索数据跨境流动，有利于增进双方的信任，为试验和探索省去不少顾虑和麻烦；“两制”则使跨境成为可能。另一方面，不同法律法规管辖下的数据通过流动暴露出的问题及其解决方案，给政策和管理框架的创新提供了良好机遇。

“与北京、上海、深圳等地区相比，横琴不局限于产业和商贸信息的流动，还支持公共领域数据的流动。基于此，应推出最大力度的政策措施，将横琴打造成为全国数字治理标杆。”关成华举例说，《总体方案》中极具实操性的措施之一是研究建设固网接入国际互联网绿色通道，“这使横琴的数据跨境流动探索不仅停留在虚拟的网络空间，更延伸到真实世界。”

“当前珠澳科技创新合作已有较好根基，横琴与澳门大学、澳门科技大学共建产学研示范基地，澳门4所国家重点实验室也在横琴设立了分部。”关成华表示，下一步应在确保个人信息和重要数据安全前提下，实现科学研究数据跨境互联互通，通过合作区加强两地高校等科研主体诸多重点领域的基础研究、技术研发和成果转化合作。

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