人民网 >> 时政 >> 时政专题 >> 2003年两会专题 >> 媒体视点 2003年3月17日10:26


北京日报:机构改革的力学分析

浦兴祖

    

  前几次机构改革的得失何在?本次机构改革与前几次有何不同?对机构改革的信心怎样树立?改革是机构的增减还是政府的再造……,这些问题的答案是什么?请看这篇视角独特、分析深刻的文章。

    经十届全国人大审议与批准的国务院机构改革方案,引起了社会的普遍关注。以往已经进行过多次机构改革,为什么又要推出新一轮改革?此次改革方案有何新的特点?对新一轮机构改革如何建立起信心?本文借用“力学”分析的方法,就以上问题发表一家之言,以抛砖引玉。膨胀、精简、膨胀的“怪圈”是哪些力量促成的几乎每次改革后总会发生反弹、回复,以至于使人们难以对新一轮改革建立起信心。这涉及到如何评估机构改革成效的问题。

    力学常识告诉我们,任何事物的变迁都是力的作用使然。以此观之,不难看到,我国机构变迁的所谓“怪圈”背后存在某些“膨胀力”与“精简力”。“膨胀力”主要有三股。一是,随着社会的发展,新生成的社会事务(至少一部分)会给政府管理提出新的要求、新的任务,政府则需要增添必要的新机构与新人员以应对。二是“全能政府”的观念与体制下,社会自理能力微弱,几乎所有社会事务都得由政府包揽,于是政府不得不与增长着的社会事务近乎一一对应地、同比例地增设大量机构与人员。三是,官僚主义、官本位意识的存在,必然导致英国学者帕金所言的“机构内自我膨胀力”(见《官场病———帕金斯定律》)的生成。在以上三股“力”加上其他一些因素的综合效应下,政府机构怎能不膨胀?国务院机构数曾从1949年的35个为起点,攀上过至少5个高峰:1956年81个;1965年79个;1981年100个;1986年72个;1992年86个。

    除“膨胀力”,还有一种“精简力”也时常在发生着相反的作用。研究发现,精简机构的动因、动力,主要也有三股。一是,节省财政开支,减轻社会负担。刚建国不久以及上世纪60年代末的精简机构,主要缘于这股“精简力”。二是,下放中央权力,扩大地方权限。国务院机构多、人员多,意味着权力过分集中于中央政府,而地方则因缺乏必要的自主权,就丧失主动权、积极性,不利于因地制宜推进发展。为此,也便要求国务院精简机构与人员,以下放权力,发挥中央与地方“两个积极性”。最为典型的案例是1956年那次精简。三是,反对官僚主义,提高行政效率。官僚主义导致机构“自我膨胀”,机构多、人员多又往往造成职责交叉、互相推诿、公文旅行,影响效率,助长官僚主义。精简机构不失为反对官僚主义、提高行政效率的一帖良方。1982年那次精简,在很大程度上归因于这股“精简力”。机构改革的根本动力是什么

    1982年的“精简机构”,决心不可谓不大。之所以没有取得预期的长效,原因主要在于当时的计划经济大背景。这种体制强调政府依靠行政权力配置资源,是“全能政府”的观念。政府既然要管得相当广泛和具体,机构与人员就难以精简。精简也必然会反弹。

    上世纪90年代计划体制逐步由市场体制所取代,社会大背景发生了重大变化。随之,机构改革也增添了新的动力,政府必须转变职能,再不能像以前那样政企不分,管得过于细密、过于具体。诚然,现代市场经济并不全然排斥政府作用。问题是,以往的“全能政府”必须转变为“有限政府”。政府主要应加强宏观调控经济以及社会服务、市场监督等方面的职能。我们对新一轮机构改革的信心,最根本的是市场取向的改革,形成了推动机构改革的新动力,是来自行政系统以外的经济体制改革。机构改革的阻力有哪些

    一些企业尚未建立起较为完善的现代企业制度,内部决策、管理、监督等机制混乱,无法有效地承接政府转化而来的职能。再有,全社会的市场机制正处在逐步形成之中,离完善、成熟尚有不小的距离。企业即便从政府手中接过了经营决策、人事管理等自主权,也苦于“找不到市场,回头找市长”,“别了婆婆,重新拜婆婆”。结果导致已经转化出去的有些职能逆向“倒转”回政府。企业、市场机制的构建与政府职能转变是互动的。政府若不转变职能,不深化机构改革,企业及市场机制就不可能走向成熟;而企业及市场机制没有发育到一定程度,也会成为政府职能转变与机构改革的阻障力。先有鸡还是先有蛋?改革的复杂性可见一斑。

    要转变职能,就会触及到行政机关里的人。一是有些官员在观念上的跟不上。还有,即使观念上尚能跟上,他的行政行为方式是否跟得上?传统的行政管理方式是一种惯性,有些人就习惯于多找事,多管事。还有一个深层次的问题,行政职能背后是权力,权力背后是什么?是利益。政府权力应该是谋公众利益的。但实际上,官员也很可能以权谋私。从这个意义上讲,转变职能就会触及到官员的个人利益。这是一股不易消解的阻障力。

    源于体制与人(客观与主观)的两种阻碍力之存在,导致机构改革虽然背景新了,动力新了,但依然步履维艰,不能到位。显然,改革还得走下去。如何看待国际通则带来的外部压力

    十六大以后的机构改革实际上又进入了一个新阶段。这是以加入世贸组织为起点的。

    世贸组织的政府间多边协议,主要是以市场经济的要求规范与约束各成员国政府的行为,“不使其成为贸易、投资等经贸活动的障碍。”从这一意义上讲,中国“入世”,首先是政府要真正“遵从国际通则”。其实,国际通则带来的这种压力最关键的一点也就是迫使我们进一步转变政府职能,实行政企分开。在世贸组织中,一国政府,不能去支配世贸组织,不能去独自修改国际通则,也不能绕开它、阻拦它、化解它。否则就会受到国际组织的制裁,严重影响本国的国际形象与经济利益。据此,我们有理由相信,国际通则带来的外部压力与动力比起内部的更大,也许就更有效。

    笔者欣喜地注意到,此次国务院机构改革,不是以往多次机构改革的简单延续,而是在已有改革成果基础上的进一步深化,适应了国内经济体制改革对政府转变职能的进一步要求;同时,它也正体现了加入世贸组织后新背景下的新特点,适应了国际通则对成员国政府的要求。例如,撤销“经贸委”与“对外贸易经济合作部”,重新组建“商务部”等举措,则有利于促进内外贸融合、内外市场融合,有利于遵从国际通则,置身经济全球化的潮流。如何理解深化机构改革的多重影响力

    机构改革是行政管理体制改革的突破口,但也不能单兵独进。若没有行政法制、行政监督体制、行政决策体制、行政人事(公务员)制度等方面的进一步改革与完善,机构改革也难以取得或难以巩固相应的效果。这在以往是有过教训的。为此,除了重视机构改革本身以外,还应重视深化整个行政管理体制的改革。

    (作者为复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博导)

来源:《北京日报》 2003年3月17日
(责任编辑:洪安德)


 
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