人民网 >> 时政 >> 时政专题 >> 2003年两会专题 >> 议案提案 2003年3月13日14:48


政协十届一次会议提案第0262号
    

    主题词:    卫生  农村  D

    提案人:     农工党中央

    案    由:关于农村卫生改革与发展的建议案

    审查意见:建议国务院交卫生部会同财政部研究办理

    内    容:

    《中共中央、国务院关于卫生改革和发展的决定》以及国务院体改委、国家计委、财政部、农业部、卫生部共同签发的《关于农村卫生改革与发展的指导意见》出台后,农村初级卫生保健网络得到了进一步的巩固和提高,卫生体制改革进程加快,农村卫生工作整体上得到了长足的发展。但是,由于各地的经济发展水平不平衡等诸多原因的影响,使得现阶段农村卫生工作存在一些新的矛盾和困难。从总体上看农村卫生工作仍比较薄弱,体制改革滞后,资金投入不足,卫生人才匮乏,基础设施落后,农村合作医疗面临很多困难,农民因病致贫、因病返贫的问题突出。医疗卫生问题已成为制约农村经济和社会发展,阻碍农村奔小康的重要因素,必须引起高度重视。

    一、现状和问题

    1、政府投入的农村卫生事业经费不足,资金运作效益低下。据调查,不少县级人民政府卫生经费的投入均未达到国家所规定的占国民生产总值5%左右的要求,少数地方对农村卫生工作确实重视不够,各地财政对农村机构一直是差额拨款,欠卫生事业费的情况比较严重,农村卫生投入政策普遍不能落实。一些优惠政策难以落实到位,补偿机制不完善。许多卫生院无法按时发放工资,房屋基本建设、设备更新换代、人才培养、专科建设等只能从牙缝中挤出一点有限的资金去应付。很多基层卫生机构处于求生存难,求发展更难的状态。绝大多数的卫生机构都将政府投入的各种补助经费用来发放工资,养成依赖上级“皇粮”的惯性与惰性,没有压力和动力,养懒了人,养没了本事,最后耗光了家底。

    2、农村卫生资源配置不合理,资源不足与闲置,浪费并存。依照现阶段农村行政区域设置的医疗卫生网点中,相当多卫生院业务量不足。由于卫生院的医疗设备和技术力量落后,群众小病找村医,大病到县市级以上医院,部分农民因贫困而有病不医,也由于预防保健得以加强,传染病发病率低,病源相应减少,使得卫生院业务量大幅减少,多数卫生院的病床使用率仅在20—30%之间。除了卫生院,还有自成体系的计生指导站、爱卫办等机构,造成了农村卫生资源配置不当,资源不足与业务量不足的现象并存。

    3、农村卫技人员队伍素质较低,人才缺乏与人员富余并存。乡镇卫生院高学历人员、业务骨干、农村实用中初级卫技人员奇缺,据福建省调查问卷统计的78个卫生院,在职人员2791人中,本科学历仅43人,无学历人员达1003人。造成这种情况的原因有二:一是卫生院条件差,技术环境落后,政府又缺乏可操作的优惠政策,高层次卫技人才“下不去”、“留不住”、“用不上”。二是人员配置仍按计划调配,卫生院缺乏劳动用工自主权,各种人员一旦进入卫生院,便端起“铁饭碗”,占据了工作岗位,造成用不上的人出不去,急需的人才进不来的被动局面。由于编制问题难解决,每年各地都有大量医学专业毕业生外流,自谋生路。农村医卫人才缺乏与毕业生找不到岗位的“假性”过剩并存的矛盾,从人才层面上严重制约了农村医疗卫生事业的进一步发展。

    4、不同地区之间医疗卫生条件差距进一步拉大。从调查中发现,经济发展水平不同的地区,卫生事业发展状况差距很大。经济比较发达地区,卫生院业务收入、年节余较高,有的年业务收入多达600万元,年节余一百多万元,条件好,设备全,得到了完善和发展。经济发展滞后地区,多数卫生院年业务收入只有几十万元,少至十几万元,职工工资都无保证,卫生院发展极为困难,设备奇缺,有的仅有血压器、听诊器和体温计“老三件”,B超、X光机和心电图机等基本设备都没有。

    5.农村预防保健网络脆弱。农村预防保健任务重,经费不足,设备简陋,人才短缺,应付公共卫生与突发事件的总体能力不足,防病体系与防病任务不相适应。作为防保枢纽的卫生院因生存困难而重医疗轻预防,防保人员少,每院仅1—2人,医防关系严重倒挂。防保经费没有单列,为弥补经费不足,卫生防疫机构把主要精力放在有偿服务上,防保工作被削弱。作为网底的村卫生所,预防保健项目无经费,工作报酬难兑现,往往迫于行政干预而应付了事,上报数字水分多。

    6、农村医疗保障制度尚未建立、健全,农民因病致贫和因病返贫的现象十分突出,出现农村社会迫切需要医疗保障制度却又无法开展的矛盾。面对不断上涨的医疗费用,农民看不起病,因病致贫、因病返贫现象突出,广大农民迫切若要医疗保障制度。各地虽然相继开展了不同形式的合作医疗,但是农民积极性不高,参保率低,覆盖面小,且呈有减无增趋势。主要原因,一是农业部等五部委颁布的《减轻农民负担条例》中,把“合作医疗”项目列为农民不合理负担不允许征收,导致一些恢复合作医疗的地区再次放弃。二是县、乡、村三级扶持资金不到位,向农民集资成为基金的主要来源,基金总量少,抗风险能力小,大病仍无保障。三是农民对医疗合作有误解,认为卫生院无法生存才出此对策;担心卫生院和医生会搞人情关系,看病、报销不公平;部分人心存侥幸,怕参保后吃亏。

    二、建议及对策

    根据中共十六大“全面建设小康社会”和全国农村卫生工作会议“把医疗卫生工作的重点放在农村”的精神,针对农村卫生存在的问题,我们提出以下建议:

    1、切实重视农村卫生工作,增加财政投入,尤其要加大对相对贫困地区的扶持力度。各级政府必须把发展农村卫生事业摆上重要议事日程,切实增加对农村卫生事业的投入。但要在以农村卫生事业服务对象(农民)为基数,按农民受益的卫生服务福利项目(如预防、保健、基本医疗保障等)的不同,以及各地经济承受能力存在差距的原则上,对投入方式进行改革。建议:首先在公共卫生、预防保健和农民基本医疗保障方面,政府应当承担起更多的责任。在适当时机以立法形式把农村初级卫生保健纳入政府财政预算,遵循公共财政的原则把财政支持的重点调整到支持公共卫生、预防保健和人员培训方面。把政府有限的资金投入到真正体现政府福利、满足基本医疗,保证公共卫生项目等体现公平、高效的项目上,并引入市场经济机制,使资金运行产生出更大的效益。其次,要充分发挥政府部门在医疗资源配置中的宏观调控能力,把城市医院过剩或闲置的设备调剂到农村医疗机构,形成医疗资源共享,提高设备使用率。

    2.加快农村医疗卫生体制改革,积极探索多种形式的农村卫生机构经营模式。乡镇卫生院可采取撤、并、转的形式,以实现卫生资源的优化和重组,改革乡镇卫生院管理体制,乡镇卫生院统一到县级人民政府管理,其经费、人员、业务等归口由县级卫生行政部门管理,经费预算指标上划到县级财政。其它卫生院可以继续实行政府集体投资举办或合作经营,或者转为政府不再给予补助的非营利性医疗机构;也可以通过产权转让、实行股份经营等形成新型的营利性医疗机构。村卫生室可以由村委会集体举办、村医联办或者乡镇卫生院设点领办,也可个体承办。鼓励社会团体、企事业单位和个人捐资兴办非营利性医疗机构,允许各种成分经济在农村投资举办营利性医院。

    3.优化农村卫生资源配置,整合卫生服务功能,大力拓展服务范围。一是要明确各级卫生服务网络的功能定位,发挥农村卫生网络的整体功能。政府举办的县级卫生机构是农村预防保健和医疗服务的业务指导中心,承担农村预防保健、基本医疗、急救和基层卫生人员的培训及业务指导职责。乡镇卫生院以公共卫生服务为主,综合提供预防保健、基本医疗服务,受县级卫生行政部门委托承担公共卫生管理职能。乡镇卫生院要改进服务模式,深入农村社区、家庭、学校提供预防保健,基本医疗服务。村卫生室承担卫生行政部门赋予的预防保健任务,提供常见伤、病的初级诊治。进一步推进乡村卫生服务管理一体化进程,鼓励县、乡、村卫生机构开展纵向业务合作,提高农村卫生机构的整体服务功能。医疗卫生机构和计划生育技术服务机构要按照规定,明确职责,实现优势互补,资源共享。二是重点加强乡镇卫生院建设,充分发挥其在农村卫生工作中的枢纽和核心作用,对已经不属于三级卫生服务网络的卫生所,可采取多种形式进行改革。三是要推进实施农村卫生区域规划,加强农村卫生工作全行业管理。四是要坚决治理农村医疗市场,严厉打击非法行医。

    4.改革现行人事用工制度,改变人才短缺与人员“假性”过剩并存的不正常现象。人事用工制度改革,关键是解决富余人员的出路问题。医疗工作是人命关天的特殊行业,建议制定相关法规,规定非医学专业人员不得进入医疗行业,对已进入的人员必须坚决给予清退。根据近年来不少地方的成功经验,我们认为要把卫生人员从事业单位的“单位人”逐步转变为“社会人”,打破“铁饭碗”,引入新的人事用工制度。公开招聘卫生院院长,择优录用,竞争上岗,对所有卫生院工作人员实行全员合同聘用制,院长聘科主任,科主任聘职工,老弱病残实行院内退休离岗,清理非卫技专业人员,腾出工作岗位。大胆引进学历较高的医学专业毕业生,对大专以上的医疗卫生人才,县(市)级组织人事部门应有特殊政策。对非卫生技术人员,上级政府主管部门不再给予经费补贴,去留情况由原机构决定,实行后勤社会化管理。

    5.改革现有的分配制度,使政府投入的资金运行效益最大化。卫生行政部门要采取切实可行的措施对农村现行的分配制度进行大胆改革。把政府的拨款全部用于房屋建设,设备购置、人才培养和扶持贫困地区人群的医疗保障上,卫生院自主经营求发展,扩大分配自主权,实行卫生院内部工资制,打破工作上的“大锅饭”,分配上的“平均主义”,实行自收自支,自我平衡,风险抵押,拉开档次,绩效取酬,形成“岗位靠竞争,报酬看贡献”的激励机制,使政府投入的资金发挥有效作用。

    6.建立和完善农村合作医疗制度和医疗救助制度,切实解决农民因病致贫、返贫问题。一是建立多种形式的农民保健保障办法,使农民群众获得基本医疗保健服务,防止因病致贫,因病返贫。积极引导和组织农民建立以大病统筹为主的农村新型合作医疗制度,重点解决农民因患传染病、地方病等大病而出现因病致贫、因病返贫问题,帮助农民抵御个人和家庭难以承担的大病风险。农村合作医疗实行农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制,市、县级财政都应根据实际需要和财力情况安排资金,对实施合作医疗应根据国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》中“各级政府每年为每位农民提供20元的医疗补助”的要求,按实际参加人数给予资助。有条件的地方还可以向社会医疗保险过渡。二是要建立独立的医疗救助基金。农民的大病救助除通过医疗保险、社会救助、政府适当补贴等多种渠道解决资金外,还应从乡镇公共事业中拿出一部分,集中到县(市)设立专项资金,实行统一管理,专款专用;对特困农民要减免相应的医疗卫生服务费,按照因地制宜、量力而行的原则,积极试行和推广多种形式的农村卫生服务办法。三是政府要设立专门机构承担资金的筹集和运作,避免由卫生院来操作给农民造成误会。四是通过开展多种形式的健康教育,增强农民自我保健意识和健康投入意识,普及卫生防疫知识,改善农民的居住卫生环境,帮助农民群众培养科举文明的卫生生活习惯,减少疾病,促进健康。为进一步解放劳动生产力,全面建设小康社会奠定坚实的基础。



 
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