地方政府性债务：摸清家底才能化解风险

　　时隔两年，政府性债务再次迎来大摸底。审计署日前公布，将于8月起对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行彻底摸底和测评，本周即进驻各省市区。

　　这次看似突然的审计“风暴”，发生在美国“汽车之城”底特律宣布破产仅仅10天之后。实际上，早在此前，国际评级机构穆迪、惠誉就先后针对我国地方政府性债务风险进行警示。那么，所谓地方政府性债务到底是什么？它又蕴藏着怎样的风险？

　　政府为何举债？ 地方税收体系未成形

　　张三手头有一家工厂，刚起步时只雇佣了几个工人，只有一座厂房。随着生意越做越大，张三没有足够多的现金流进行工厂扩建。

　　这时，张三想到了他的朋友李四。李四是个高薪白领，手头有一笔额度不小的存款。于是，张三向李四提出借债，承诺两年之内归还这笔钱，并给李四算上一点红利。

　　随着工厂业务规模的扩大，张三还开设了子公司，其中有一个子公司需要向银行贷款或者其他金融机构借款，张三可以为其进行担保。如果子公司经营不善，无法偿还贷款或借款，张三需要负担保责任。

　　如果把以上的“张三”换成“地方政府”，就是所谓地方政府性债务了。一般而言，地方政府性债务是指地方机关事业单位及地方政府专门成立的基础设施性企业直接借入的债务和地方政府机关提供担保形成的债务。

　　除上述两种渠道外，地方政府还可以通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立地方融资平台公司，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格。由于地方融资平台把银行资金优势、政府信用优势和市场力量结合起来，对促进地方经济发展发挥了积极作用。

　　那么，地方政府为何要举债？这不得不提到1994年以来我国实行的中央地方分税制，即中央政府通过国税局收税，用于中央政府职能支出；地方政府通过地税局收税，一部分上交中央政府，另一部分用于地方建设。

　　这一制度实行最直接的结果是，中央的财政实力得以加强，可以促进发达地区财政收入向欠发达地区转移，推动区域平衡发展。然而，迄今为止，地方税收体系仍未能成型。在中国现行的28个税种中，划归地方的税种有18个，基本都是税源零星、征管难度高的小税种。

　　然而，随着我国城镇化的推进，地方规模不断扩大、人口数量增加，地方急需加强基础性设施建设、交通设施建设等，这需要巨额资金。“缺钱花”的政府，唯有向外界举债来推进地方经济发展。

　　资金来自哪里？ 近三成来自银行个人存款

　　那么，地方政府通过举债获得的资金是用来做什么的？

　　诚如上述，地方政府举债主要是用于地方基础性、公益性设施建设。以2010年为例，地方政府负债支出流向表中，37%用于市政建设，25%用于交通运输建设、11%同于土地收储，另有10%的地方政府性债务未使用，其余部分作其他使用。

　　举债势必要有债主，地方政府性债务的债主又是谁？数据显示，在我国地方政府债务中，除10%单位和个人借款、7%发行债券、4%上级财政外，最大的“债主”当属银行贷款，占比高达79%。

　　不过，另一组数据显示，这并非与普通居民无关：在我国，银行存款余额中有超过40%是个人存款。也就是说，地方政府性债务中，近三成的资金来自个人存款！

　　欠债还钱，天经地义。那么，这欠下的债务如何还清？一般而言，地方政府性债务偿还有以下几种途径：

　　一是借新还旧。根据审计署6月份公布的区域地方债务调查报告，由于偿债能力不足，一些省会城市本级只能通过举借新债偿还旧债，5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%，最高的达38.01%。

　　二是卖地还债。近期国家审计署公布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示，截至2012年末，18个省会和直辖市，有17个承诺以土地出让收入来偿债，比例高达95%。

　　三是上级政府承担，即“子债父还”。最终无法偿还的债务，可能由中央政府通过增发国债、甚至通货膨胀等形式转嫁到居民身上。

　　实在无法，个别地方政府还可能拖欠赖账，这就形成了地方债务风险。“这样很容易引发一些不稳定因素。”中央财经大学财经研究院院长、博士生导师王雍君教授告诉记者。

　　“地方政府性债务风险表现在其市值过大，不少地方政府入不敷出。”知名财经评论家叶檀向南方日报记者表示，这就造成当地的公共支出会打折扣，而这个城市的公共收入将长期处于还本付息的阶段，造成当地资产价值下降。

　　审计署2011年公布的数据显示，2010年地方政府负债总额高达10.7万亿元，78个城市资不抵债，占GDP总额的27%。审计署副审计长董大胜两会期间也表示，中国各级政府的负债在15万亿到18万亿左右。

　　王雍君还补充，地方债务举债方式不规范、具体数额不清楚、巨额隐性债务的存在也蕴藏了较大的风险。

　　实际上，我国地方政府性债务规模并无常规监测数据，地方政府性债务一直是笔“糊涂账”，关于地方债务规模的数据只有审计署公布的上述数据。

　　风险如何化解？ 事前防火胜于事后救火

　　实际上，中国地方政府隐性债务蕴藏的风险已经多次受到国际机构的关注。就在上周六，全球三大信用评级公司之一的穆迪公司预计，在中国改变政府投资为导向的经济模式的背景下，下半年到期的上千亿元地方债将迎来融资挑战，有可能出现违约风险。

　　而早在4月9日，惠誉下调中国部分主权信用评级，主要原因在于中国经济转型可能面临的波动以及不断积聚的地方债务风险。惠誉表示，中国快速增加的地方政府债务，而且地方债务的不透明度对中国金融体系造成潜在风险。

　　而更把地方政府性债务风险推到聚光灯下的是，美国“汽车之城”底特律7月18日申请破产保护。仅仅在10天之后，审计署便公布将进行第二轮政府性债务“体检”，旨在“摸清底数、反映问题、揭示风险、提出建议”。

　　“在我国现行法律体系中，是不会出现地方政府破产的。”王雍君向南方日报记者表示，“美国底特律破产给中国地方政府的警示是，要‘事前防火而非事后救火’，这次审计署对政府性债务的审计就是为了全面摸清家底。”

　　对此，叶檀表示认同。“地方债务摸底的成本很高，应该会有后续的政策跟进。”在她看来，底特律破产虽然不会出现中国版，但当局可以从中吸取的教训：一是地方政府规模是否过大，造成行政成本过高；二是地方政府手中掌握的巨额资产如土地、矿产等，应该把这些资产向社会出售，进行产权转让，既可解还债之忧，还顺应了市场化改革的大方向。

　　●南方日报驻京记者 赵晓娜

　　实习生 栾相科

(来源:南方日报)