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龙岗区一土地整备项目现场。
周游 摄
“目前龙岗全区土地整备工作正走上轨道，龙岗未来发展的主战场将是城市更新和土地整备。”龙岗区区长姜建军如此表示。3月下旬，龙岗区区长姜建军等到龙岗区土地整备中心调研，现场察看龙岗街道炳坑旧村土地整备项目并举行座谈会。记者了解到，目前龙岗区纳入2013年市土地整备计划项目共36项，计划资金31.5亿元，占全市总资金的1/4以上，计划整备土地400公顷，将为龙岗城市建设和产业升级提供用地保障。
不过龙岗区相关人士也表示，龙岗区是全市土地整备工作大区，土地整备和公共基础设施项目征收任务重、压力大，而且当前土地整备工作中也存在着相关政策法规不完善、项目资金拨付慢等现实难题，因此，如何结合龙岗实际，研究目前开展土地整备工作中缺失和不符合实际情况的政策标准（如房屋征收补偿标准）、如何实现土地利益共享等问题，提出解决方案报有关部门审议，以推动市里完善土地房屋征收补偿政策标准等是龙岗相关部门下一步需要着重推进的工作。
空间资源不足
凸显土地整备
重要性
“按照规划，深圳建设用地不能超过全部陆地面积的50%。经过30年发展，深圳建设用地的规模已经占到全部陆地面积的46%，很快就将触及硬约束的上限。在这种情况下，二次开发对于深圳的重要意义就不言而喻了。”深圳市规划国土发展研究中心土地研究组组长赵新平在“中国旧城改造高峰论坛”上表示。作为国内发展历史较短的一线大城市，在经历30年城市化和工业化的发展之后，深圳最先面临土地资源不足。
据介绍，目前深圳市土地面积的总量1991平方公里，建设用地到今年已经达到了917平方公里，约占46%，预计到2020年新增可建设用地仅58平方公里。这标志着深圳已经到了需要挖掘存量土地二次利用的时候。
虽然龙岗是深圳土地面积较多的地区，但同样面临土地日益紧缺的状况。龙岗区负责人曾多次表示，目前龙岗正在推进产业转型升级，龙岗不愁没有好的产业项目，但愁如何让产业项目“落地”。此前，龙岗区负责人也曾多次抱怨，龙岗土地面积虽大，“却找不出完整的一平方公里空地，只能向城市更新和土地整备要空间。”
对于城市的二次开发，业内介绍，深圳实际存在三种模式。一是城市更新，这是目前取得成效最显著的一种模式，统计资料显示，2011年深圳楼市总体供应量380万平方米，其中150万平方米来自于城市更新项目的供应；第二个模式是土地整备，由政府来推动，进行重点核心区域土地整备和开发，更多用于服务公共目标；第三，还在尝试提出一个概念叫做城市发展单元，希望以单元统筹的思路进行城市开发，目前处于探索阶段。
为加强土地整备工作，深圳于2012年10月29日将规土委下属单位征地拆迁办改成副局级建制的土地整备局正式挂牌成立，这也是国内第一个土地整备局。在去年5月深圳土地管理制度改革综合试点启动、拉开第三次“土改”大幕的大背景下，深圳市成立专门的土地整备局，也被认为是进行土地管理制度改革的尝试。
而龙岗区土地整备中心自2011年7月成立以后，归并整合区奥体办、地铁拆迁办、厦深铁路拆迁办等临时机构，也逐步由分散管理走向集中管理。“目前单位权责逐步明晰，通过主动沟通和协调，进一步明确了中心、区建筑工务局、龙岗交通运输管理局等区级征收主体在房屋征收工作中的职责；进一步明确了征收主体（龙岗区土地整备中心）和实施主体（街道办）的工作职责，初步形成了由龙岗区土地整备中心统筹、街道办具体实施的土地整备和房屋征收工作模式。”龙岗区土地整备中心相关人士表示。
重点土地整备项目助推龙岗产业升级
业内介绍，土地整备的目的，除了化解城市土地资源瓶颈外，另一个重要作用在于为深圳产业升级腾挪空间。
相关数据显示，2011年，深圳土地整备计划执行情况中，移交用地大多以产业用地、公共配套、城市交通和市场基础设施用地为主。其中产业用地299.35公顷，占23%；公共配套、城市交通和市场基础设施用地415.57公顷，占32%；规划居住用地和商服用地145.35公顷，仅占11%。这意味着，深圳土地整备计划中，用于产业升级或产业配套的土地占了大多数。
从龙岗的情况来看，土地整备也正成为推进龙岗产业转型升级的重要手段。2012年11月，龙岗区与市土地整备局签订了华为会展中心与炳坑旧村地块两个土地整备项目的包干协议，这是全市土地整备工作的破题之作，而这两个项目对于龙岗区推动华为科技城和宝龙工业区建设、促进全区产业升级起到重要作用。
记者了解到，目前龙岗区的一些重点土地整备项目大多同龙岗产业升级重点项目相关联，也是龙岗重点推进的项目，而且目前这些项目的推进也在“提速”。如用地面积3.6万平方米、涉及建筑面积10万平方米的华为会展中心，目前土地整备范围内的房屋主体全部签订补偿协议；华为总部基地已完成43万平方米用地的补偿；高桥产业园已完成1.3万平方米用地的补偿，涉及建筑面积3120平方米；国际低碳城坪西片区已完成37万平方米用地的补偿，涉及建筑面积20万平方米；鹅公岭工业园已完成3.5万平方米用地的补偿；体育新城二期已完成12.6万平方米建筑面积的协议签订工作。
“可以说龙岗区的土地整备工作已经取得重大进展。”龙岗区土地整备中心相关人士表示，2011年，龙岗区土地整备计划任务为1308公顷（该任务为跨年度任务，时间节点为2011年7月—2012年6月），入库土地面积1343公顷，超额完成任务。2012年（7月—12月），龙岗区土地整备任务245公顷，已顺利完成任务，为龙岗的产业升级储备一批宝贵土地资源；“而且我们实施方案先行先试，截至2012年11月底，率先上报土地整备实施方案8个，其中鹅公岭工业区等5个项目作为全市试点，在补偿政策、利益共享等方面先行先试，为全市土地整备项目实施方案编制和补偿政策研究进行了有益探索。”
配套政策滞后 拖土地整备“后腿”
龙岗区不少与土地整备相关人士都表示，虽然龙岗区土地整备取得了一定进展，但目前土地整备工作面临着多重考验，“困难不少。”
“老百姓更想搞旧改，因为这样赔偿会更多一些。”一位业内人士表示，进行旧改往往是市场定价，协商谈判机制也比较灵活，而目前土地整备执行的征收补偿政策还是深圳市政府2007年3月15日颁布的《深圳市公共基础设施建设项目房屋拆迁管理办法》（俗称“161号文”）。他以一个位于坂田街道的项目为例，“2010年相关部门在没有可参考的土地整备法规政策前提下，依据161号文研究制定了项目拆迁补偿方案。但在项目推进过程中，被拆迁方不认可根据161号文、基于公共基础设施建设项目制定的住宅补偿标准（约5000元/平方米），而是要求按商业盈利项目性质补偿单价在1万元左右。”
为此，土地整备及征收补偿政策的制定相对滞后成为业内反映较多的一个问题。据了解，目前国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》已于2011年1月21日公布施行，但深圳市相关配套的征收补偿办法迟迟未能颁布实施，执行的征收补偿政策仍是深圳市政府2007年3月15日颁布的“161号文”，“该文部分规定与国务院颁发的条例有冲突。如在补偿方面，深圳市161号文规定只有符合原村民“一户一栋”政策480平方米以内的非商品房住宅可以选择货币补偿或者产权调换；而国务院《条例》规定个人住宅都可以选择房屋产权调换。”龙岗区一位人大代表表示，《深圳市房屋征收与补偿实施办法》和土地整备配套文件未出台，在很大程度上影响了实施方案的审批和工作的有效进行。
不过，相关人士分析认为，年初出台的深圳市政府优化资源配置促进产业转型升级“1+6”文件应该有利于土地整备的开展。根据“1+6”文件规定，社区实际占用的符合城市规划的产业用地，在厘清土地经济利益关系，完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除后可申请以挂牌方式公开出（转）让土地使用权，并有两种收益分配方式供选择：一种是所得收益50%纳入市国土基金，50%归原农村集体经济组织继受单位；二是所得收益70%纳入市国土基金，30%归原农村集体经济组织继受单位，并可持有不超过总建筑面积20%的物业用于产业配套，“根据这一政策，社区进行相关产业用地土地整备的积极性应该会提高，只是目前尚没有具体的实施细则。”
此外，根据2011年出台的《深圳市人民政府关于推进土地整备工作的若干意见》（俗称“102号文”）规定，为实现土地整备利益共享，在土地整备区域内，鼓励区政府统建工业区或商业区，提供一定的工业厂房或商业用房给社区，用以支持社区经济的发展，“不过目前这种利益共享地无具体操作规范，利益共享地的办理程序和土地性质、用途等尚未明确，影响被征收业主单位对土地整备工作的积极性，制约了土地整备工作快速推进。”龙岗区有关人士表示。
项目资金拨付慢制约土地整备工作进展
资金是深圳土地整备计划面临的另一个难题。去年底有媒体报道称，深圳2012年300亿元的土地整备计划总投资中，累计完成投资仅为35亿元，新增的266.15亿资金能否顺利落实，还不得而知。
记者也注意到，目前龙岗区内对“项目资金拨付慢”的抱怨之声渐多，正是资金难题传递到基层的反映。一位街道从事土地整备工作的人士表示，目前大部分项目拆迁补偿资金紧张，极易出现与被拆迁户已达成拆迁补偿意向、且有一部分已签订了补偿协议，却无法支付补偿款的尴尬局面，“如拆迁补偿款无法确保及时到位，将可能导致已达成补偿意向，但未签订协议的被拆迁人出现反悔的情况，届时街道所投入的工作将前功尽弃，给工作将带来极大的被动，同时也会间接影响被拆迁人的情绪，对政府诚信产生质疑等。”
龙岗区土地整备中心相关人士表示，相关配套政策不完善也影响到了项目资金拨付。根据深圳的相关规定，每个土地整备项目实施前，可申请拨付项目启动资金。已拨付启动资金的项目，在3个月内报送实施方案。项目实施方案审批后签订包干协议，市土地整备局再根据项目实施进度，安排拨付资金。但由于目前相关配套政策不完善导致土地整备实施方案审批难，直接影响了资金拨付时间，严重制约土地整备工作进展，“而且龙岗区目前开展的土地整备项目大多属于产业和民生项目，时间要求紧，而且很多项目的补偿谈判工作已经完成，急需资金以签订补偿协议。”
■名词解释
土地整备就是切实缓解土地供需矛盾，提升政府掌控土地资源的能力，必须反思长期以来导致被动局面的征地拆迁制度，积极探索土地管理的新手段、新模式。它的工作内容包括通过收回土地使用权、房屋征收及拆迁、土地收购、征转地历史遗留问题处理、填海造地等方式，对零散用地进行整合，并进行土地清理及土地前期开发。
土地整备
南方日报记者 凤飞伟
“旧改”如何规范？
风险如何防范？
律师公益服务
走进龙岗社区
社区公章管理如何规范，签订合同如何避免风险，法律顾问如何发挥作用，这些在城市高速发展时期基层社区出现的实际难题，出现在深圳市龙岗区律师公益服务团为基层社区讲法的“课堂”上。
“律师进社区活动已经在龙岗区呈现常态化的趋势”，深圳市龙岗区司法局有关负责人告诉记者。记者了解到，围绕社会热点、难点以及基层管理与发展的重点问题，龙岗区司法局组织全区律师积极参与“律师进社区”活动，在各社区巡回开展丰富多彩、形式多样的系列法制宣传活动。
有观察人士指出，在社区基层事务管理问题较为突出的当前，加之城市更新项目在众多社区、居民小组一级全面铺开，社区经济与发展的法律规范化，是当前基层治理领域中不可忽视的课题。
龙岗区龙城街道就是“律师公益服务走进社区”的样本之一。在区、街道两级司法行政部门的主导下，龙岗区律师公益服务团、龙城街道法制学校开展法律进社区系列普法讲座；同时组织安排律师轮流到司法所义务值班，100多名律师报名参加，为居民群众提供专业法律咨询服务，义务解答社区居民的法律问题，有需要时协助街道处理群体性纠纷，发挥出很好的作用。
记者了解到，从2012年8月开始，他们针对社区基层开设的“龙城街道律师公益服务团社区普法讲座”，一场接连一场，受到了基层的欢迎：
11月5日，在五联社区开展专题普法教育讲座，由广东君一律师事务所律师管曲波讲授，以“防范法律风险、搭建企业与社区的法律桥梁”为主题，帮助企业管理人员了解劳动纠纷、安全出行、婚姻家庭、财产继承、房屋租赁等各方面的法律知识，吸引200余人参加；
11月6日，广东龙昌律师事务所律师雷建熙到龙城街道黄阁坑社区，为100多名社区干部和股份公司股东代表进行了题为“基层经济组织及社区居民如何参与城市更新项目及应注意的几个问题”的法律知识讲座。
12月8日，广东生龙律师事务所律师窦金平在龙西社区举办《城市更新及出租屋管理》普法教育讲座，200余名社区干部、股份公司股东代表参加了学习活动。在讲座中，律师收集该社区群众关心的热点难点问题，引导社区干部用法律手段维护自身的合法权益。
12月12日，广东鹏翔律师事务所律师朱志华为龙红阁社区居民讲授有关物权、房地产方面的法律知识，100余社区居民聆听了法律讲座。购房意向书、认购协议中的定金问题，楼书中的广告表述是否构成邀约，未成年人购房面临的按揭问题，售楼小姐口头及书面说明的效力与法律后果，地面车库车位问题……律师针对性的讲授，让居民受益匪浅。
12月28日，在紫薇社区会议室内，一场题为《我的物权谁做主》的物权法专题讲座，由广东生龙律师事务所律师曾迈主讲。围绕国家所有权、集体所有权和私人所有权主题，讲解购房登记、小区公用设施归属等热点，律师的讲座吸引紫薇、愉园、尚景三个社区居民前来聆听。
龙城街道司法所有关负责人介绍，目前他们正在以法制学校为平台，充分利用龙城街道律师公益服务团资源优势，开展基层社区干部法制讲座，再度深入推进“法律进社区”活动。这一目的就是为了提高社区领导干部的法律意识和法律素质，进一步促进社区依法管理和服务，促进法治龙城建设。
“为了让主讲律师和听众之间增强互动，更进一步地增强效果，我们将更加注重不同群体的不同需求，分层次、分对象举办法制讲座”，龙岗区司法局有关负责人告诉记者。据悉，在龙岗区龙城街道今年开展的社区基层干部法制讲座中，他们将围绕热点问题、社区多发性问题作为讲座主题，“如目前各社区旧改较多，可以考虑将旧改中的法律风险防范加入讲座内容”；同时根据不同授课对象确定讲课内容，并采取以案例为主的讲授方式，更加注重讲座的实际效果和听众的可接受性。
南方日报记者 唐毅
通讯员 王琛 房木河
(来源:南方日报)
